■綜合看，這兩種選擇各有利弊，但都不是最佳、最終的解決辦法。根據(jù)國際經驗和經濟發(fā)展環(huán)境的深刻變化，我們建議為進一步改革宏觀調控思路和方法，有必要對GDP增長的宏觀調控目標做重大改革，把仍帶硬性任務的預期目標改為真正意義上的預期值調控目標。

　　□王小廣

　　年度經濟增長調控目標的變化及真實含義

　　GDP是反映經濟運行最全面、最系統(tǒng)的宏觀指標，是各國政府宏觀管理的最重要指標之一。改革開放以來，我們一直把GDP增長作為重要的宏觀調控目標。對年度經濟增長調控指標，根據(jù)市場化改革進展和國內經濟環(huán)境的變化，過去三十多年，有兩次變化，三種提法。

　　第一種提法就是“計劃規(guī)定”。時間為1979－1994年間。具體的提法有：“計劃增長多少”，如“‘六五’計劃規(guī)定” 、“國家計劃要求”、“今年計劃”等。其明顯特點是：把年經濟增長率作為剛性計劃目標來管理的。這期間，大多數(shù)年份都是把“五年計劃”平均年增長率作為調控目標，當年不再提，通常講“今后五年年均增長多少”。而自1990年開始，才提年度經濟增長目標，并形成慣例堅持至今。

　　第二種提法是“宏觀調控目標”。出現(xiàn)在1995年至1998年間。“十四屆三中全會”后，隨著社會主義市場經濟體制的確立，宏觀管理開始“淡化”計劃的主觀性，引入宏觀調控這一現(xiàn)已成為我國標準的宏觀管理詞匯，相應的，1995年第一次提出了“宏觀調控目標”，表述為：“今年經濟增長速度的宏觀調控目標，定為百分之八至九。”

　　宏觀調控概念和宏觀調控目標的提出，標志著我國宏觀管理的兩大變化：一是宏觀經濟政策是隨著經濟運行的狀況和趨勢不斷變化的，通過微調和預調才能實現(xiàn)預期的經濟增長目標；二是按照西方市場經濟國家的做法，宏觀調控政策主要有兩大工具，財政政策和貨幣政策，我們開始按國際通行的方法進行宏觀管理。

　　第三種提法是“預期目標”。自1999年開始延續(xù)至今。在1999年的政府工作報告中，第一次將“宏觀調控目標”改為“預期目標”，如“今年的經濟增長預期為7%左右”。這次變化的主要原因有：亞洲金融危機的影響是巨大的，也是不確定的，對我國經濟增長產生很大的波動，而且我們是無法“調控”的，純屬外因。

　　同時，我國經濟當時也正處于中長期周期的調整期，特別是開始出現(xiàn)明顯的產能過剩和通貨緊縮問題，這些變化，對我們把握經濟形勢和趨勢構成了相當大的難度，而當時政府工作的重點是“企業(yè)脫困”、國企改革和結構調整。在這種情況下，政府開始探索增加宏觀調控目標的“彈性”，弱化其“剛性”，為改革和結構調整創(chuàng)造更大的空間。而且當時的學界也指出，經濟增長率是預期值，不應是主觀計劃值或剛性過強的“調控值”。自此以后，都把年度經濟增長率作為宏觀調控的“預期目標”。

　　這些探索和進展是積極的，值得肯定，但我們的年度經濟增長率調控目標與市場經濟國家相比有特定的含義，還帶有很強的計劃經濟色彩，不反映宏觀調控的最本質含義，不適應經濟發(fā)展階段和環(huán)境變化的需要，需要改革，使其回歸本質，真正體現(xiàn)更好發(fā)揮政府的宏觀調控作用。

　　提法的變化僅是表面的，并不是實質的，實質仍是“剛性計劃”。從“計劃要求”、“計劃規(guī)定”，到“宏觀調控目標”，再到“預期目標”，體現(xiàn)了淡化“計劃色彩”的傾向，具有積極意義，但“形變而質不變”。因為這個預期目標是寫在政府工作報告上的，是要提請人大代表通過的，實際上具有法律效果，仍是指令性計劃目標，不管它是用什么詞語表達的。

　　而規(guī)范、成熟的宏觀調控目標，起的是“溫度計”的作用，是幫助醫(yī)生看病，你不能不讓人“受寒”、“發(fā)燒”(生病)，經濟增長也一樣，受外部沖擊或內部因素重大變化的影響，它不可避免會下行或上行，你不能命令式地不讓經濟“變冷”、不讓“經濟過熱”，宏觀調控的目標就是讓其回到正常、健康狀態(tài)。你開的藥方，就是要能恢復健康，但因人而異，因病而異。而我們的“計劃目標”、“宏觀調控目標”、“預期目標”卻具有兩個功能，既是“溫度計”，也是主觀的選擇、命令，帶有很大的強制性。

　　強制性帶來的問題是，把大量的時間花在維持表面的“平衡”上，既不利于市場發(fā)揮自發(fā)調節(jié)作用，而且也沒有能發(fā)揮好“溫度計”的監(jiān)控作用及后續(xù)的治理功能。因此，我們要盡快去除年度經濟增長率調控目標的“強制性”功能，還宏觀調控目標的本質內涵。

　　傳統(tǒng)經濟增長調控目標的弊端

　　“十八屆三中全會”指出，讓市場要資源配置中起決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用。這就意味著經濟增長將主要是由市場和企業(yè)行為決定，而不是政府計劃或規(guī)劃確定。改革開放 30多年來，中國基本上完成從計劃體制向市場經濟的轉型，經濟增長已經主要由企業(yè)、市場決定。

　　政府的主要功能作用應是服務社會、管好民生、維護社會秩序和法律的公平正義、解決重大的經濟結構失衡問題。但隨著經濟發(fā)展環(huán)境和變化，政府每年仍以法律的形式確定年度GDP增長調控目標，這不利于貫徹“十八屆三中全會”精神，而且，其弊端會越來越明顯。

　　一是容易成為政府過度干預微觀經濟的借口，導致經濟結構扭曲。一些政府部門和地方政府習慣干預微觀經濟，其主要理由就是保增長是剛性需要，有人以GDP與就業(yè)的關系以及就業(yè)數(shù)據(jù)的匱乏，來解釋制定剛性GDP增長目標的重要性。這樣做，在現(xiàn)階段，常常是人為地增加產能過剩，對一些部門過度刺激或依賴，結果形成很多結構性扭曲現(xiàn)象，不利于發(fā)揮市場和企業(yè)的積極性，對經濟效益和質量提高也產生很大的負面影響。

　　二是容易產生政策失誤。用經濟增長率作為硬性規(guī)定、必須完成的調控目標，不僅不科學，而且也使政府工作很被動，甚至出現(xiàn)嚴重的政策失誤。當原定增長目標因外部環(huán)境變化，或因目標本身欠妥而無法實現(xiàn)時，如果仍硬著頭皮，不達目標不罷休，容易導致采取不顧后果的、僅有利于短期的強刺激政策，造成重大的政策失誤，并留下嚴重的發(fā)展后遺癥。

　　鑒于此，不少經濟學家呼吁，要改用預測值作為調控目標，真正發(fā)揮“溫度計”的作用。比如，我們預計某年經濟增長可能是多少，這就是預測，預測并不是一定要完成，是在既定條件下的可能值，是可以努力爭取的目標，但不是剛性目標，一當形勢變了，預測值也會變，每個季度都可能做調整，如果預期值太高，可以調低。這樣做，政府工作才不會被動，相反能變得更加主動，也不容易造成重大的政策失誤和經濟損失。

　　三是不利轉變發(fā)展模式。由中央層面制定具有法律效果的年度經濟增長目標，地方政府會層層加碼，搞盲目擴張，特別是當定的目標明顯超出預期時，往往通過舊增長模式來強行實現(xiàn)，同時，會形成強烈的“政策依賴癥”，既然中央要求完成任務，那必定要配套相應的政策支持，結果不是從長計議，解決最緊迫的關鍵問題，而是“等靠要”，形成了不少“懶政”現(xiàn)象。也因此，有些學者認為，我國經濟發(fā)展方式轉變長期進展緩慢，與政府每年制定具有法律效果的GDP增長目標不無關系。

　　改用“預測值”作為宏觀調控目標的可行性

　　1.不設硬性經濟增長目標是市場經濟國家的普遍做法

　　發(fā)達國家從沒有把經濟增長速度作為硬的必須完成的宏觀調控目標。在宏觀管理時，政府都有一個類似“溫度計”的宏觀調控目標，用于監(jiān)測和分析經濟形勢、走勢，并作為宏觀政策調整的重要依據(jù)。

　　綜觀全球，有國家制定短期經濟目標如通貨膨脹率，有的國家制定較長期目標如失業(yè)率，但沒有國家年復一年地制定GDP增長目標。其他國家政府或央行只是預測短期GDP增速，而且還會根據(jù)年中經濟形勢變化修正預測值，而非不顧一切用刺激政策使增速達到之前的預測水平。

　　在一些曾制定過中長期規(guī)劃的西方國家中，也未出現(xiàn)過制定年度GDP增長目標的事例。如日本在制定國民收入倍增計劃時，僅制定一個中長期的國民收入增長目標值，并沒有把這些指標分解為年度規(guī)劃指標；法國曾制定個許多五年計劃，同樣也沒有將中長期指標短期化。

　　2.在某個特定的時期，我國曾不設定具體化的年度經濟增長率宏觀調控目標，結果宏觀經濟運行正常，且有利于增強長期發(fā)展后勁

　　2000至2002年，當時我國經濟處于中長期周期性調整和外部危機(亞洲金融危機)沖擊，經濟結構性矛盾和體制矛盾突出，為了增強長期發(fā)展動力，把政府工作的主要精力用在深化重點領域改革和加快產業(yè)結構調整上，而不再提年度GDP和其他預期指標。這樣做，恰為后來的一輪高增長奠定了基礎。

　　現(xiàn)在的情況與當時有些相似性，但也有很大的不同，這個不同點就是我國進入到新的發(fā)展階段，由高增長轉入中高速增長這一常態(tài)，經濟結構和內生動力都在發(fā)生深刻變化，必須轉型升級、提質增效，才能保持中高速和向中高端轉變，而這靠傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀調控政策是無法實現(xiàn)的，根本出路是促改革、調結構。

　　3.改用“預測值”作為宏觀調控目標，并不會弱化經濟增長的重要性，仍然是堅持發(fā)展是硬道理

　　任何時候，實現(xiàn)經濟可持續(xù)的平穩(wěn)增長都是宏觀調控的最核心目標。用預測值代替預期目標進行宏觀調控，不是對經濟增長變化坐視不管，而是把它作為努力爭取實現(xiàn)的目標，也把它作為制定宏觀調控政策的依據(jù)，但形勢發(fā)生了變化，預測值就會變，宏觀調控目標則隨之作適應性調整。這樣做既體現(xiàn)靈活性，又尊重市場運行規(guī)律，尤其是可以避免因政策的多變、力度過猛而導致經濟增長的大起大落，反而能使經濟增長更加不穩(wěn)定。

　　我們建設，在現(xiàn)階段，不設硬性的年度經濟增長目標(可在某種場面作為預測值公布)，而是把發(fā)展目標的重點放在提高經濟增長質量和效益上，放在解決重大的民生問題上。宏觀調控目標主要關注就業(yè)、收入、環(huán)保、通脹四個方面，這實際上是使經濟增長目標隱退在后面(成為隱含目標)，經濟增長的重要性并沒有降低。

　　如增加就業(yè)，使就業(yè)達到較充分的水平，就能使經濟增長率保持在合理水平。這也可能避免在就業(yè)與經濟增長關系復雜性認識上的爭論，就宏觀經濟穩(wěn)定發(fā)展來講，保持就業(yè)穩(wěn)定更為根本，在現(xiàn)階段意義也更大。這仍然是堅持發(fā)展是硬道理，而且是主動適應新常態(tài)的一種更高的追求，更體現(xiàn)人們的愿意和國家轉型升級的內在要求。