專家稱不能補(bǔ)貼給上市公司

　　“我除了對民航發(fā)展基金的征收依據(jù)不太清楚外，還關(guān)心這筆基金每年收取完之后都用到了哪里？”經(jīng)常乘坐飛機(jī)的王山對法治周末記者說。

　　根據(jù)財政部2012年印發(fā)的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，民航發(fā)展基金收入全額上繳中央國庫，并納入政府性基金預(yù)算，?？顚Ｓ?。

　　但資料顯示，發(fā)展基金成了一些上市公司的營業(yè)收入。

　　首都機(jī)場股份有限公司(以下簡稱首都機(jī)場)2013年年報顯示：其營業(yè)收入72.24億元中民航發(fā)展基金收入10.6億元，占總營收14.7%；廣州白云機(jī)場股份有限公司(以下簡稱白云機(jī)場)2013年年報顯示，營業(yè)收入51.41億元中機(jī)場費(fèi)收入6.52億元，占總營收12.7%。

　　那么這筆應(yīng)該全部上繳國庫的錢，怎么會搖身一變成了各大機(jī)場的營業(yè)收入？

　　民航發(fā)展基金實際使用范圍與規(guī)定存偏差

　　根據(jù)《辦法》規(guī)定，民航發(fā)展基金的使用范圍共七項：民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對貨運(yùn)航空、支線航空等進(jìn)行補(bǔ)貼；通用航空發(fā)展；民航重大科技項目研發(fā)和新技術(shù)應(yīng)用；加強(qiáng)持續(xù)安全能力和適航審定能力建設(shè)；征管經(jīng)費(fèi)、代征手續(xù)費(fèi)以及國務(wù)院批準(zhǔn)的其他支出。

　　“《辦法》規(guī)定的民航發(fā)展基金使用范圍與實際使用范圍存在偏差，根據(jù)白云機(jī)場和首都機(jī)場的年報可以看出，向每個乘坐飛機(jī)的乘客征收的民航發(fā)展基金也沒有完全用于民用航空業(yè)的發(fā)展。”全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青向法治周末記者表示。

　　關(guān)于民航發(fā)展基金成了上市公司的營業(yè)收入一事，民航局書面回應(yīng)稱，根據(jù)規(guī)定，民航發(fā)展基金實行收支兩條線管理，收入統(tǒng)一上繳中央國庫，支出納入政府性基金預(yù)算報財政部批準(zhǔn)后執(zhí)行?；鹪谑褂蒙蠂?yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，全部用于對民航企事業(yè)單位基本建設(shè)投資補(bǔ)助和其他各項補(bǔ)貼，其中補(bǔ)貼預(yù)算方案在報財政部審批前在民航局政府網(wǎng)站上進(jìn)行了公示。對于使用民航發(fā)展基金給予三個上市機(jī)場的補(bǔ)貼，也按規(guī)定履行預(yù)算管理報批程序，經(jīng)財政部批準(zhǔn)后執(zhí)行。

　　但中國航空法律服務(wù)中心首席專家張起淮對法治周末記者表示，根據(jù)《辦法》，民航發(fā)展基金不能對上市公司進(jìn)行補(bǔ)貼，而且這違背了民航發(fā)展基金設(shè)立的初衷，即支持民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的。另外，盡管民航局書面說明是按規(guī)定履行預(yù)算管理報批程序，經(jīng)財政部批準(zhǔn)后執(zhí)行，但是依舊不能對上市公司進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　“由于《辦法》本身在征收的過程中缺少上位法的支持，因此《辦法》本身就不具備法律依據(jù)，所以不能按照《辦法》來決定是否能對上市公司進(jìn)行補(bǔ)貼。”北京市兩高律師事務(wù)所律師董正偉對法治周末記者指出。

　　中國政法大學(xué)稅法學(xué)教授施正文對法治周末記者說：“把民航發(fā)展基金直接補(bǔ)貼給上市公司，是政府干預(yù)市場的做法。上市公司在經(jīng)營過程中應(yīng)該自擔(dān)風(fēng)險，不應(yīng)該對其進(jìn)行補(bǔ)貼。因為補(bǔ)貼不利于上市公司提升經(jīng)營管理水平，遏制了競爭性企業(yè)的發(fā)展，把一些需要淘汰的企業(yè)留了下來。將民航發(fā)展基金通過補(bǔ)貼的形式給了上市公司，可以減少經(jīng)營性虧損，但是會損害市場效率，要盡量減少。”

　　其實，除了部分民航發(fā)展基金作為上市公司的營業(yè)收入之外，法治周末記者也在中華人民共和國審計署近幾年對民航局的審計中發(fā)現(xiàn)，民航發(fā)展基金的使用方面還存在眾多其他問題。

　　“2012年，民航局本級未經(jīng)批準(zhǔn)，將所屬管干院二期工程自籌資金和銀行貸款7000萬元改由民航政府性基金安排。”審計署關(guān)于民航局2012年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的審計結(jié)果中顯示。

　　另外，審計署對民航局2013年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的審計結(jié)果指出：“2009年和2013年，局本級和所屬空管局5個基建項目在初步設(shè)計未獲得批復(fù)的情況下，向財政部申領(lǐng)政府性基金預(yù)算34450萬元。”

　　使用明細(xì)無從得知

　　另外，根據(jù)《2012年中國民用航空局部門決算》，法治周末記者查詢到政府性基金預(yù)算收入支出決算表中，民航發(fā)展基金收入104.48億元、支出104.95億元，但沒有對社會各界關(guān)注的支出明細(xì)進(jìn)行公布。

　　在2014年7月公布的《2013年度中國民用航空局部門決算》中，法治周末記者發(fā)現(xiàn)民航發(fā)展基金支出91.62億元，公布的支出明細(xì)共9項，其中“民航機(jī)場建設(shè)”4.25億元，“通用航空發(fā)展”3.9億元，“其他民航發(fā)展基金支出”卻高達(dá)28.97億元，但對這部分資金具體用到了哪里并沒有細(xì)說。

　　“民航發(fā)展基金存在支出偏差的原因是因為公眾無從知曉民航發(fā)展基金的使用明細(xì)。”西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院院長劉蓉對法治周末記者說。

　　京衡律師集團(tuán)上海事務(wù)所律師王錄春向法治周末記者分析，偏差的原因涉及到國家財政運(yùn)營制度層面的問題，現(xiàn)在每年兩會都需要制定一個預(yù)算和決算，預(yù)算和決算都包含了政府性基金。目前核心問題是，年度預(yù)算報告和上一年的決算報告對于民航發(fā)展基金，沒有進(jìn)行明確的細(xì)化。

　　“因此在使用民航發(fā)展基金的過程中，財政部就有很大的自由支配和裁量權(quán)力。對資金的使用效率和透明度，很難受到制度的制約。”王錄春對法治周末記者說。

　　北京大學(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅向法治周末記者分析，現(xiàn)在政府性基金是以公共之名，但是在操作的過程中卻化公為私，這是現(xiàn)在許多政府性基金存在的大問題。即便先不在形式上要求政府性基金做到依法和合法，但是至少應(yīng)該在結(jié)果上為公，但是事實上卻沒有落實結(jié)果為公。

　　“為什么沒有做到這一點，就是因為利益。利益和出發(fā)點相悖的話，就會出現(xiàn)糊涂賬或者是對收支的明細(xì)進(jìn)行回避的情況，財務(wù)的公開性沒有落實，這是我國公共管理上一個比較大的問題。另外盡管一直在提收支兩條線，但事實上卻沒有做到。”王錫鋅對法治周末記者解釋。

　　增強(qiáng)財政的透明度

　　在接受法治周末記者采訪的過程中，多位專家都提出，由于對民航發(fā)展基金的監(jiān)管不力導(dǎo)致了民航發(fā)展基金的流向出現(xiàn)問題。

　　“在使用民航發(fā)展基金時，是選擇返還還是提留，財政部門要進(jìn)行檢查。另外，新預(yù)算法會為解決這些問題提供保障。因為要編制基金預(yù)算，按照基金預(yù)算這套管理機(jī)制，對其進(jìn)行審查。”施正文對法治周末記者說道。

　　王錄春對法治周末記者表示，對民航發(fā)展基金的使用進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)該明確對民航發(fā)展基金的預(yù)算編制和使用明細(xì)。因為預(yù)算時可以做到對有關(guān)民航發(fā)展基金支出類型的制作，而決算時可以細(xì)化到預(yù)算支出類型下的每一個項目，通過編制決算項目來倒逼預(yù)算時各類型的制作。

　　“如果要對民航發(fā)展基金的流向進(jìn)行監(jiān)督，第一是要把這筆糊涂賬中，各種收支信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、嚴(yán)格化的制作，并且將其進(jìn)行充分的、無保留的向社會公開，這是治理各種政府性基金的抓手；第二，按照《辦法》，民航發(fā)展基金實施收支兩條線，統(tǒng)一上交財政。對于民航發(fā)展基金而言，可以接受專業(yè)中立審計部門的審計。”王錫鋅對法治周末記者指出。

　　王錫鋅還向法治周末記者談到，如果能使財政有更高的透明度，那么專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體就可以進(jìn)行監(jiān)督。如果對財務(wù)進(jìn)行充分的公開，那么媒體也可以進(jìn)行監(jiān)督。

　　“另外，要對民航發(fā)展基金的支出建立專項審批制度。依照目前的監(jiān)督方式是不夠的，因為現(xiàn)階段關(guān)于基金的情況只有一張表，收入和支出項目都看不清楚。”葉青對法治周末記者指出。?