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開前門堵后門 地方借債顯性化

放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2014-05-22 08:37  瀏覽次數(shù):13
  地方政府全面發(fā)債的步伐又推進了一步,從沿海擴展到中西部,地方政府舉債趨于顯性化。
  地方借債顯性化?
  財政部21日印發(fā)相關通知,廣東列入今年試點地方政府債券自發(fā)自還的十個省市之一。
  廣東省綜合改革發(fā)展研究院副院長彭澎告訴記者,此次試點擴展到10個省市,意味著地方發(fā)債已經(jīng)進入到全面推開的中間階段。之前試點都是在沿海,此次既有沿海省市,又有江西、寧夏等中西部省份,試點的面更廣,各地情況差別更大,這也在為向全國推開作準備。
  為了增加地方政府的融資渠道,我國從2009年開始發(fā)行地方政府債券。2009年和2010年,包括廣東、浙江、上海、深圳4個試點的地方政府債券都是財政部代理發(fā)行的。從2011年開始,試點的4省市自主發(fā)債,但仍由財政部代還本息。去年,江蘇和山東兩省也加入了試點。
  而今年的試點范圍除了數(shù)量增加,地方自發(fā)自還也是一大亮點。“其實以前財政部代還的概念,實質(zhì)上還是地方借地方還。”廣東省財政廳科研所所長黎旭東對本報稱,以前由財政部代還,主要是為了規(guī)避《預算法》中地方不能發(fā)債的問題。其次就是地方發(fā)債還是受財政部約束的,不能亂發(fā)。
  目前我國正對預算法進行修改,最新的預算法草案中有包括允許地方政府直接發(fā)行債券為重點項目融資的規(guī)定,不過,該草案尚需獲得全國人大的表決通過。
  黎旭東說,推進地方發(fā)債最主要的目的就是要把原來地方政府規(guī)避法律限制的城投債、平臺債顯性化、透明化,因為原來這些債務究竟有多大規(guī)模是無法控制的。“現(xiàn)在就要逐漸堵上后門,打開前門。”
  彭澎認為,通過發(fā)債的形式,而不是搞投融資平臺、影子銀行的方式來舉債,有利于我國對地方負債的掌控。其次,目前很多地方負債進入到期償付的階段,與其讓地方政府繼續(xù)通過影子銀行、融資平臺的方式借新債還舊債,不如打開一個口子讓地方借債顯性化。
  額度不會增加太大?
  “關鍵在于,到底借債多少,發(fā)債規(guī)模、額度如何確定?”彭澎說,顯性負債如果沒有合理的控制,也有可能導致地方亂發(fā)債。
  財政部的文件提出,試點地區(qū)發(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額管理,全年發(fā)行債券總量不得超過國務院批準的當年發(fā)債規(guī)模限額。2014年度發(fā)債規(guī)模限額當年有效,不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。
  以廣東為例,2013年財政部正式下達廣東省2013年地方政府債券發(fā)行額度121億元不含深圳,相對于2012年的86億元同比大幅上升40.7%。
  “今年額度應該會增加,但不會增加太大,不可能一下子給你幾百億上千億的。”黎旭東說,現(xiàn)在發(fā)債額度的制度和管理規(guī)范還沒有完全建立起來,在舊債仍沒有完全化解的情況下,新債不可能放太大。“目前的改革更主要是從制度層面上、開前門堵后門去考慮問題,而不是額度上的問題。”
  至于以后額度的確定,黎旭東預計,屆時國務院和財政部會有具體的操作規(guī)則出來。
  “額度確定的依據(jù)是什么,是地方本身的負債水平還是償債能力?畢竟有些地方尤其是沿海地區(qū)的償債能力很強,比如一線城市現(xiàn)在土地還是很好賣。三四線城市土地不那么好賣,但也需要錢才能發(fā)展。”彭澎說,對地方的負債水平和償債能力、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)都要做全面考慮。但這些都靠中央來敲定也不容易,“所以最后可能還是要由地方提出來,中央審批,把中央和地方的積極性都調(diào)動起來。”
  不搞平均主義?
  他指出,有些地方雖然負債水平高,但償債能力強,所以可以多借一點。因此要根據(jù)實際情況,不要搞平均主義。有些中西部省份發(fā)展可能很需要資金,但就是缺乏償債能力,那么就可以考慮加大中央通過轉(zhuǎn)移支付的形式來解決,而不是通過發(fā)債的形式。
  在中山大學嶺南學院財稅系主任林江教授看來,未來額度多少可能需要中央與地方一起確定。“比如,你是欠發(fā)達地區(qū),你要發(fā)債可以,但你得告訴我為什么要發(fā)這么多,有沒有經(jīng)過地方人大的批準,是否用在有經(jīng)濟效益的地方,以及你到時如何償還債務,這一切都要置于公眾、人大監(jiān)督,最后還有中央的審批,是要過關斬將的。”
  他說,過去很多平臺債缺乏監(jiān)督,叫平臺公司出面去發(fā)債,公司發(fā)債不需要經(jīng)過人大監(jiān)督,不需要經(jīng)過公眾監(jiān)督,而現(xiàn)在的改革讓權(quán)力和責任統(tǒng)一起來。這也是改善地方治理結(jié)構(gòu)的一個重要步驟。
  在確定額度之后,利率的高低則應該通過市朝來體現(xiàn)。林江說,此輪試點,廣東、深圳、上海可以發(fā),江西、寧夏也可以發(fā),屆時,中西部的利率可能更高,而東部比較低。那么對投資者就有一個自主選擇的問題,這也體現(xiàn)了市場配置資源的作用。
  另一方面,目前地方平臺債都是中短期為主,一旦還款高峰到來,地方政府還債壓力就很大。因此,通過鼓勵地方政府多舉一些長期債券,一定程度上可以改善債券的期限結(jié)構(gòu),延緩債券的高峰期,緩解地方的償債風險。根據(jù)財政部的文件,7年以上的中長期債券占了六成以上。
  林江說,未來幾年我國要推進利率市朝,市朝后,貸款的基準利率就不再是由政府決定,屆時十年的長期債券的利率就很可能成為基準利率。
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