近期，一批省級(jí)政府公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)的舉動(dòng)吸引了公眾和媒體的關(guān)注。一個(gè)多月前，國(guó)務(wù)院辦公廳在《當(dāng)前政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排》中提出，各省(區(qū)、市)政府要全面公開(kāi)省本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)。?

　　然而，一些省市交出的答卷并不盡如人意。中國(guó)青年報(bào)記者致電十多個(gè)省份的財(cái)政廳咨詢?nèi)?jīng)費(fèi)公開(kāi)情況。截至發(fā)稿時(shí)，還有多個(gè)省市沒(méi)有公布三公經(jīng)費(fèi)。有媒體報(bào)道稱，當(dāng)前還有10個(gè)省市沒(méi)有公布三公經(jīng)費(fèi)，已經(jīng)公布的省市在格式及內(nèi)容詳細(xì)程度上差別也較大。

　　三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)情況不理想

　　在網(wǎng)上搜索省級(jí)政府公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)進(jìn)展時(shí)，記者發(fā)現(xiàn)，即使公開(kāi)了三公經(jīng)費(fèi)的省份，多數(shù)也只是公布了幾個(gè)省級(jí)部門的三公經(jīng)費(fèi)情況，并非全部省級(jí)部門都公開(kāi)了。

　　“省本級(jí)三公經(jīng)費(fèi)可能有兩個(gè)概念，一個(gè)是省級(jí)部門的三公經(jīng)費(fèi)，一個(gè)是整個(gè)省的三公經(jīng)費(fèi)。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院劉小兵教授說(shuō)。

　　在劉小兵看來(lái)，當(dāng)前所說(shuō)的省級(jí)三公經(jīng)費(fèi)可能還是指省本級(jí)一共用了多少三公經(jīng)費(fèi)，至于怎么在各個(gè)部門之間分配可能還不屬于公開(kāi)的范疇。他告訴記者：“公開(kāi)整個(gè)省三公經(jīng)費(fèi)的總數(shù)意義不大。我們要關(guān)注的應(yīng)該是省本級(jí)的具體行政部門。比如說(shuō)，一個(gè)省今年三公經(jīng)費(fèi)是100個(gè)億，能說(shuō)明什么問(wèn)題呢？我們要看的是這100個(gè)億到底是哪些部門用掉的，哪個(gè)部門用的多。”

　　提出這樣的說(shuō)法，劉小兵是依據(jù)其參與寫作《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》時(shí)所做的調(diào)查。在最新出版的《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》(2013)一書中，劉小兵他們調(diào)查了31個(gè)省(區(qū)、市)的三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)情況。2012年，在31個(gè)省(區(qū)、市)中，有15個(gè)省份沒(méi)有一個(gè)部門公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)，有16個(gè)省份的政府部門不同程度地公開(kāi)了三公經(jīng)費(fèi)。其中，公開(kāi)部門最多的是上海市，30個(gè)政府部門有29個(gè)部門公開(kāi)了三公經(jīng)費(fèi)，而公布情況最差的是山西和寧夏，只公布了一個(gè)部門的三公經(jīng)費(fèi)。

　　“由于研究力量有限，我們選擇了30個(gè)政府部門，比如辦公廳、財(cái)政廳、發(fā)改委、交通廳等，去查這30個(gè)政府部門有沒(méi)有公開(kāi)(三公經(jīng)費(fèi))。16個(gè)公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)的省份都沒(méi)有將這30個(gè)部門全部公開(kāi)，但只要有一個(gè)部門公開(kāi)了，我們就算它公開(kāi)了。那剩下的15個(gè)省份是一個(gè)部門都沒(méi)有公開(kāi)。”劉小兵說(shuō)。

　　“地方主動(dòng)公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)的意識(shí)還很淡保”對(duì)于這樣一份調(diào)查報(bào)告，劉小兵評(píng)價(jià)道。他告訴記者，國(guó)務(wù)院要求2014年3月前所有省都要公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)，因此，很多省份都是根據(jù)這樣的時(shí)間表執(zhí)行的。

　　劉小兵還告訴記者，公開(kāi)了的信息也無(wú)法說(shuō)明問(wèn)題。只是一個(gè)數(shù)據(jù)，很難去判斷這個(gè)數(shù)據(jù)是多還是少。因?yàn)闆](méi)有告知部門的人數(shù)多少，不知道人均數(shù)，不同的部門之間、地區(qū)之間都無(wú)法做橫向比較。也就是說(shuō)，公開(kāi)的信息還不足以監(jiān)督政府部門的三公經(jīng)費(fèi)支出行為。

　　還有一個(gè)現(xiàn)象是，當(dāng)前已經(jīng)公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)的省份里，有一部分只是公布了2013年三公經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，而沒(méi)有公布2012年三公經(jīng)費(fèi)的決算。

　　“公開(kāi)的困難不在于技術(shù)，而在于政府的觀念。”中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理系主任翟校義表示，預(yù)算公布起來(lái)相對(duì)比較容易，決算確實(shí)比較困難。省領(lǐng)導(dǎo)換屆的時(shí)候，有些人提拔了，有些人換崗位了，三公經(jīng)費(fèi)牽涉到干部群體，如果公開(kāi)的話會(huì)比較難堪。

　　“三公經(jīng)費(fèi)包括公款接待，實(shí)際上接待的大多數(shù)是上級(jí)部門。上級(jí)政府管得太多，下級(jí)政府就必須討好上級(jí)政府。”翟校義說(shuō)。

　　他認(rèn)為，省級(jí)政府公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)，能夠使各地攀比接待的費(fèi)用降下來(lái)，使這部分費(fèi)用限定在老百姓能接受的程度內(nèi)。如果一個(gè)地方收縮經(jīng)費(fèi)的話，其他地方就會(huì)慢慢收縮。對(duì)接待的那一部分經(jīng)費(fèi)收縮，就可以帶動(dòng)其他行政開(kāi)支的收縮。

　　三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)需有法律約束

　　盡管公眾和媒體對(duì)省級(jí)部門公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)的期待很高，但從目前公開(kāi)的情況來(lái)看并不能令人滿意。湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青公開(kāi)評(píng)論道，省級(jí)三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)難產(chǎn)是因?yàn)闆](méi)有說(shuō)清楚不按國(guó)務(wù)院規(guī)定公布省級(jí)三公經(jīng)費(fèi)，將要受到何種處罰。

　　此外，他還希望明年的《預(yù)算法》修改中，能夠?qū)Σ块T預(yù)算、三公經(jīng)費(fèi)、行政經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)作一個(gè)明確的規(guī)定。

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、經(jīng)濟(jì)法教研室主任朱大旗認(rèn)為，三公經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題說(shuō)明，《預(yù)算法》修改的迫切性。三公經(jīng)費(fèi)需要非常嚴(yán)格地去編制預(yù)算，但現(xiàn)在一些政府部門只是在大的類別上面公布預(yù)算，詳細(xì)到款、項(xiàng)、目的很少。“編得不細(xì)的話，就會(huì)有很多灰色地帶，很多支出在大的類別里面隱藏起來(lái)。”

　　他告訴記者，《預(yù)算法》二審意見(jiàn)稿已經(jīng)出臺(tái)了，但大家看法還不太統(tǒng)一。比如在人大、政府職能配置方面，預(yù)算的基本原則方面還存在比較大的問(wèn)題。“預(yù)算的本質(zhì)是由納稅人以及他們的代表對(duì)政府收支行為進(jìn)行規(guī)范、控制、監(jiān)督。過(guò)去總是把預(yù)算看成是政府去管理財(cái)政、調(diào)控社會(huì)的工具，但本質(zhì)上來(lái)講，還是老百姓去管政府的。”朱大旗說(shuō)。

　　其實(shí)，并非只有將三公經(jīng)費(fèi)寫進(jìn)預(yù)算法才能對(duì)政府花錢的行為加以遏制和監(jiān)督。“三公經(jīng)費(fèi)是整個(gè)預(yù)算中的一小部分。”北京大學(xué)法學(xué)院教授王磊說(shuō)，當(dāng)務(wù)之急，要讓預(yù)算在人大層面上公開(kāi)。人大通過(guò)、批準(zhǔn)的預(yù)算才具有法律效力?，F(xiàn)在就是政府自己公開(kāi)自己的，沒(méi)什么比照。要從人大層面公布一個(gè)很細(xì)化的預(yù)算，就能比照這兩個(gè)賬單，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

　　其次，批準(zhǔn)的預(yù)算一定要細(xì)化，這樣才有真正的威懾力?，F(xiàn)在公布的數(shù)據(jù)都比較粗。所以要修改《預(yù)算法》，進(jìn)一步細(xì)化。否則，公眾看不出政府在哪些事情上花了多少錢，這樣的公開(kāi)跟不公開(kāi)沒(méi)什么區(qū)別。

　　而在專家看來(lái)，提高立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的審查能力和監(jiān)督能力也是需要改進(jìn)的地方。

　　“監(jiān)督三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)，需要人大代表花時(shí)間、懂專業(yè)。但我們很多人大代表都是兼職，除了出來(lái)開(kāi)次會(huì)之外，大多時(shí)候都在忙別的事。很多運(yùn)動(dòng)員、影視明星也是人大代表。懂預(yù)算的比較少，怎么監(jiān)督審查？”朱大旗說(shuō)。他建議，人大常委會(huì)應(yīng)該充實(shí)財(cái)經(jīng)委員會(huì)、日常工作委員會(huì)、地方預(yù)算委員會(huì)等專門機(jī)構(gòu)或公共機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員。

　　在翟校義看來(lái)，規(guī)范政府收支行為的理想狀態(tài)是，首先，人大代表對(duì)政府的預(yù)算進(jìn)行審定，管理權(quán)要從政府的財(cái)政部門慢慢地轉(zhuǎn)移到人大，人大的審議不能像現(xiàn)在這樣開(kāi)那么短的會(huì)就簡(jiǎn)單地審議完。其次，預(yù)算要有剛性。政府的預(yù)算不能超支，也不能隨便節(jié)制。這個(gè)剛性由法律保證，由人大管政府的錢袋子，而不是政府自己管自己的錢袋子。

　　但他同時(shí)表示，目前理想與現(xiàn)實(shí)還有距離。要使《預(yù)算法》在現(xiàn)實(shí)中真正發(fā)揮作用，政府第一要告訴人們理想狀態(tài)是什么，第二告訴人們現(xiàn)實(shí)狀態(tài)是什么，第三要給出一個(gè)路線圖或者時(shí)間表，要在什么狀態(tài)下達(dá)成什么目標(biāo)，讓民眾給政府準(zhǔn)備的時(shí)間，“因?yàn)槲覀兪墙ㄔO(shè)當(dāng)中的社會(huì)，改革當(dāng)中的政府，既要講方向，又要講路徑”。